风险成为当代社会生活中不可避免的一部分。关注风险、应对风险已成为当代社会发展不可回避的现实。荷兰的教育哲学家格特·比斯塔认为，教育是一种人与人之间的相遇，教育风险不可避免。学前教育领域的风险存在于多个层面，识别与防范学前教育风险可以最大限度减少学前教育发展中的事故发生、减少财产损失、降低人身伤害，促进学前教育健康、合理、公平发展，继而促进社会良序发展。
一、学前教育发展风险的宏观判断
学前教育的发展受政治、经济、文化、人口等多方面因素的影响。其中，受地方政策影响非常大，市场因素在推进学前教育发展过程中发挥着重要作用。由于文化、经济的差异，特别是地方政府的执政理念、政策执行者素质、经济利益等因素使部分地方的学前教育发展面临一定的风险。
（一）决策风险：供需平衡目标下的需求判断
根据发生的层面，决策风险分为宏观决策风险和微观决策风险。对一个区域的学前教育事业作出规划，制订相应的发展战略，是宏观层面的决策，这种政策的实施可能面临现实的各种挑战，即存在宏观层面的决策风险。而一所幼儿园、一个班级或一个家庭在学前教育方案上的选择，也可能由于各种因素而失败，这种小范围的决策通常为微观层面的决策风险。一般来说，宏观决策风险影响地方微观决策，科学合理的地方决策给地方学前教育发展带来的风险小，不科学合理的决策会直接影响地方学前教育的发展。
受经济因素的影响，如同中小学教育一样，我国学前教育发展在20世纪50、60年代也存在重城市轻农村、重示范幼儿园轻一般幼儿园的政策倾向，这加深了学前教育固有的不公平。而1979年国务院转发的《全国托幼工作会议纪要》和1997年的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》中提出的幼儿教育政策直接把幼儿园推向社会，导致大批事业、企业幼儿园甚至公立幼儿园被“关、停、并、转”，使学前教育公共供给严重不足、经费严重缺乏、优秀师资流失严重，埋下了不利于后期学前教育整体发展的风险隐患。
在供需不平衡的现实矛盾下，入园率提升是政策制定的基本出发点。事实上，为了达到供需平衡，除了要考虑数量因素，还需考虑结构因素，即应照顾到不同家长的不同需求。由于各地学前教育发展水平不同，地方经济与地方学前教育财政投入也存在差异，地方学前教育需求、供给结构与供给能力的不一致，在目前都会影响当地的学前教育决策。经济发达的东部省份、经济发展水平居中的中部省份与经济欠发达的西部省份面临的问题是不同的。经济发达省份面临的是多元化需求，西部省份面临的是入园率过低的问题，而中部省份面临的是公办园比重过少以及民间资本活跃的问题。因此，各省的学前教育决策就应不一样。一旦政策偏离实情，就可能导致学前教育供求关系失衡。
由于各地实际情况不同，特别是家庭经济环境、家长观念不同，各地对学前教育的需求也存在差异。现行学前教育需求总体呈现出多元化特点，即从有入园机会到有合适的幼儿园。有的家长需要的是价格实惠的幼儿园，有的家长需要的却是优质幼儿园，还有的家长追求的是特色幼儿园。一般来说，进城务工人员家庭和工薪阶层家庭，在质量有保障基础上更看重价格。更高收入家庭则更注重优质服务。有特殊需要的儿童则更希望特色服务。特别是经济、文化快速发展的背景下，多元化服务是大趋势，任何单一性政策都可能会影响到供给结构的变化。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（简称《若干意见》）颁布并实施以后，部分地方因追求公办园比例而强行实施“民转公”政策，忽视地方财政实力、民办幼儿园的发展现状、家长的多元需求，就可能面临一系列不利于学前发展的后果，即存在较大的政策风险。
（二）投资风险：社会经济效益追求下的多元供给
投资风险主要是从投资效益的视角审思当下投资行为的合理性。由于部分地方政府投入学前教育领域的财政严重不足，学前教育领域也存在大量的民间资本，以获得一定数量的市场投资回报，即学前教育领域也存在着投资经营行为。而当大量民间资本涌入，以及政府的积极参与，形成供给产品过剩时，民间资本获得利益回报的空间将逐渐缩小。因此，在供给与需求达到平衡状态后，过多的供给行为或投资行为就会打破现行的供求平衡，使现有投资行为存在较大风险。民办幼儿园的效益直接取决于幼儿园的生源。由于利益的存在，特别是供不应求的时候，就会出现大量的资本涌入。如果地方缺少管控，任由民办幼儿园自由竞争，当幼儿园学位供过于求时，就会有部分民办幼儿园出现生源危机，继而影响到民办幼儿园的效益，当这种效益比较低的时候，民办幼儿园就存在一定的生存压力，效益风险也就转变为生存风险。2009年前，由于地方政府的鼓励，许多地方的民办幼儿园如雨后春笋般出现。在地方政府看来，幼儿园数量增加了，但对幼儿园举办者来说，附近幼儿园数量的增加，也意味着本地幼儿园招生会面临更大的挑战，即幼儿园的投资存在风险。
目前比较典型的民办园投资风险有两种，第一种是小规模幼儿园的投资风险。2018年《若干意见》明确提出了2035年学前教育普及率达到100%的指标，未来一段时间，小规模幼儿园将在农村占相当大的比例，但是农村人口整体呈现出向城镇迁移的趋势，也就是说，未来农村小规模幼儿园的生源是有限的而且还面临不断减少的趋势，即农村小规模幼儿园的风险将不可避免。第二种也是民办园投资风险。按现行政策强调的公办园比例至少达到50%、普惠性幼儿园达到80%的要求，民办园的生存空间相对有限。特别是政府在公办园、民办园间的不平等财政投入政策，使民办园一方面要降低成本，另一方面又要有一定的质量保障。而降低成本一般以降低各种投入为手段，如果民办园办园水平达不到幼儿园办园要求，即办园质量低时，其在招生、评估等方面就会面临相应的风险，如生源少，被处罚甚至关闭等，最终影响到民办园的生存。
（三）操作风险：普惠优质导向下的改革发展
政策目的是在政策制定的基础上，在具体实施之后实现的。由于各种因素的影响，政策实施未必能达到预期的目的，也就是说，政策存在实践层面的风险，即操作风险。操作风险可简单地理解为政策具体实施时在现实中的失真或偏差，通常有两种情况：一是地方政策执行者（群体，非利益关联主体）在执行上级政策时导致的政策失偏风险；二是作为政策利益关联主体的实践者违反政策法规导致政策失真（控）。通常情况下，由实践者引发的操作风险会导致学前教育的质量问题，因而，也被称之为质量风险。相对而言，群体操作风险（管理风险）的影响范围更大。
《若干意见》颁布之后，关注人民对美好生活向往、重视普惠学前教育、强调公办幼儿园的比例一度成为地方众多基层管理者的目标追求。在基层管理者看来，普惠优质就是当下学前教育管理的终极任务。在很多地方，由于政府前期财政投入不足，出现地方民办幼儿园比重过大的情况。在此背景下，如果简单地对民办幼儿园实行“关停并转”式“一刀切”政策，就可能导致政府财政压力大、幼儿园质量下降或者入园率下降的情况，这是一种比较典型的操作风险。
当然，在公办园、民办园比例失调而且政府财政投入不足的情况下，也有地方较好地降低了操作风险。在中部某县，存在民间资本踊跃参与学前教育的情况，据该县2002年资料显示：全县100所幼儿园中，只有1所城区公办园，80%的民办园都符合办园要求。此县的学前教育规划就面临公办园与民办园之间、县城与乡镇农村之间的抉择。该县最终采取了“尊重地方民间资本参与学前教育”的政策，实行“农村优先”，把有限的财力投向乡镇和农村，重点建设乡镇中心幼儿园和农村幼儿园。2018年该县216所幼儿园中公办园比例达到46.3%，较好地处理了公办园与民办园协同发展、保障入园率与质量提升之间的冲突，有效降低了政策实施的操作风险。
个体操作风险主要指地方管理人员、幼儿园园长和教师在幼儿园教育保育过程中，不执行现行政策所提出的教育保育要求，导致幼儿园教育质量风险。如班级规模过大、幼儿活动场地过小、班级教师数量和教师素质不达标，这是管理人员执行政策不到位造成的风险，也是幼儿园园长在管理过程中留下的风险。严格意义上，达不到办园资质，就拿不到办园许可证，幼儿园也就没有招生资格。保教人员在保育教育过程中，如果疏于观察周围环境，导致幼儿安全受到威胁，或者体罚幼儿，这是保育教育方面的操作风险。这种风险已经被各级管理者所熟知。目前学者们关注的另一类潜在的质量风险是幼儿园教师收入不高，不能吸引高素质人才进入幼儿教师队伍，不能保证幼儿园质量，或者由于幼儿园教师素质有限，不能设计出适合幼儿需要的教育方法，影响到幼儿的发展。
二、学前教育发展风险的识别
风险防范起始于风险识别。广义的风险识别实际上还有对风险危害程度的判断。风险的发生往往具有一定的因果联系，因此，关于潜在风险的信息获取是关键。学前教育所具有的公益性、普惠性，让社会对学前教育充满期待，学前教育发展过程中的种种问题也会被媒体或专业人员所关注，继而对现实学前教育风险有所识别。
（一）学前教育研究者对学前教育问题的剖析引导的风险识别
学前教育研究者的研究是对学前教育领域发展风险识别的主要途径。在不同时期，学前教育发展目标的“贪高求全”使得学前教育面临各种风险。一般情况下，研究者会根据学前教育的相关原理、结合数据收集与分析、比较国内外相关指标，继而指出我国学前教育发展过程中的种种不足，如学前教育入园率低、学前教育有失公平、学前教育政府责任不到位等，从结果与原因剖析学前教育存在的种种风险。例如，研究者发现国内学前教育经费在全国教育经费总量中所占的比例一直持续偏低（仅占1.2%～1.3%），而比较OECD国家的学前教育国家财政投入平均值为8.09%后认为，国家财政投入不高直接导致家庭承担学前教育成本过高（公办园中家长承担占比71.23%），这种情况极易引发各种风险，即条件差的幼儿园为吸引生源会采用低到无法保障基本质量的低收费策略，玩教具和教师培训、教师收入得不到保障，使得学前教育面临普及率不达标、教师流失、教育质量下降等风险。同样，对民办园的打压，客观上也会增加上述各种风险。
在不同时期或不同区域，同一类问题的表现是不同的，引发的风险也不尽相同，这也需要研究者及时跟进，如民办园问题，从早期的质量问题，到目前的政策执行问题。民办园的早期风险是管理滞后导致的质量风险，目前的风险是个人财产、社会稳定、学前教育发展单一等方面的风险。在政府责任逐渐到位的背景下，研究者发现，民办园质量与公办园不相上下，但目前政府在治理民办幼儿园时却倾向于“理想化”“行政化”和采取“单一性”治理工具，这极容易导致我国学前教育发展的单一化风险，即忽视现实中的“多元化办园”需要，这种管理行为不利于中国学前教育的长远发展。
（二）媒体关注引导的学前教育风险识别
学前教育是公共服务的组成部分，关系到民生问题。媒体对学前教育的关注往往反映出学前教育发展过程中存在的不足。凭着特有的信息收集渠道，电视、报纸、网站等新闻媒体对社会中的民生问题比较敏感，从这些媒体关注的“热点”问题、“敏感”问题，通常可以识别相关的风险。如2010年，媒体的一张“96岁老太排队为学位”的照片，让社会对入园难问题以及学前教育发展风险有了直接认识，最终引起国家领导人的高度重视。
在民办幼儿园发展过程中，媒体从不同角度对其的关注，直接指向了学前教育发展中的种种风险，如低收费引发的质量风险，高收费引发的入园难问题，直接取缔可能导致普及难的风险。与此同时，民办幼儿园比重过大如何保证学前教育的公益性等也引起媒体关注。在疫情下，幼儿园停学引发的收益空缺与幼儿园投入之间的矛盾，媒体发出的部分民办园面临生存困境类信息无不是对民办幼儿园生存风险的识别。此外，媒体披露的虐童事件、喂药事件、牛奶事件引发社会对学前教育监督、管理体制不足的关注，也是对学前教育发展过程中存在的保教质量风险的识别。
（三）民主党派的议政方案和政府部门信息沟通引导的风险识别
由于学前教育是民生问题，理所当然地成为民主党派重点关注的问题。在民主党派提出的议案中，一部分是指向现实的问题，还有一部分则是根据现实问题提出的解决对策。指向现实问题的方案，在一定程度上，也可理解为对现实学前教育风险的识别。例如，重视西部学前教育、规范学前教育发展、提高幼儿教师待遇、增加幼儿教师编制等提案从不同角度切入了学前教育的问题，一定程度上反映了学前教育中的现存风险。海南政协2011年提案、宁夏政协2011年提案、全国政协十二届一次会议提案第0115号 、民盟中央2018年提出的议案无不涉及对现实问题的剖析，其实都是对学前教育发展风险的识别。
由相关政府部门之间的信息沟通完成的风险识别涉及消防、卫生、公安、气象、工商等部门。一般情况下，卫生防疫部门发出的有关传染病的信息会引起教育部门的关注，继而会告知所在辖区的幼儿园。如某段时间儿童医院出现某些症状数量比较多，卫生部门就会给出相应的预警，如营养不足或营养过剩，眼睛近视或呼吸系统疾病、皮肤疾病等在患病儿童数量突破一定标准时，应该引起所在区域政府部门对儿童卫生方面的风险感知。也有一些公共因素引发的风险，如极端天气下的风险，暴雨、高温、低温、雾霾等是由气象部门关注的公共风险。消防部门对幼儿园安全隐患，卫生、工商部门对幼儿园卫生、食材方面提出的安全意见等，都具有安全风险方面的警示作用。
三、学前教育发展风险的防范
减少幼儿园伤亡事故、降低财产损失、保障学前教育质量是学前风险防范的重要目的。不同类型的学前教育风险有不同的表现，在专家、媒体以及相关团体组织的引导下完成学前教育风险识别后，就需要进入风险防范程序。
（一）关联主体利益推衍防范决策风险
任何政策的实施都会涉及利益问题。政策实施的效果如何，不同的利益关联主体会有不同的预判。一般情况下，在对事物各要素以及事物的发展动态比较了解的情况下，会对决策后果有比较准确的预见。在学前教育发展过程中对一些政策也是可以作出一些预判的，相对而言，其中对学前教育现实掌握比较全面的学者其观点更具有参考性。例如，在政府重视学前教育以及国外学前一年免费背景下，许多人大、政协委员提出了学前一年免费教育的议案。研究者就学前一年免费涉及的利益关联主体的利益结合相关因素，如民办园的利益、地方财政实力、公办幼儿园的管理方式、现行的学前教育体制等，推衍出阻碍实施学前一年义务教育的重重阻碍，这就是针对学前教育政策从利益关联主体利益得失推衍的一种典型方法。
对全民发展学前教育过程中的一些政策基本也可以进行类似推衍。如北方某县决定开办一所大规模幼儿园（全园18个班），却将其建在相对偏远的地方，县政府又没有更多的编制，只能从下面各公办园调动，这样的举措实际上是有很大风险的。这种风险存在于四个方面：一是幼儿园建在偏远地方，人口密度相对小，可能会有一半的园舍因为招不到生源而空置；二是如果幼儿园扩大服务半径，离园较远的孩子会花很多时间在路上，加大路上交通事故发生的概率；三是从乡镇上调优质幼儿园教师会导致乡镇幼儿园教育质量下降的风险；四是如果幼儿园为公办园或普惠园，也会存在对周围民办园生源的影响，加大周围民办园生源流失的风险。
对南方某市的“民办强行转公办”政策也可进行推衍：第一，地方财政准备好了吗？第二，投资者的利益损失怎么办？第三，一个公办编制能否带来质量上的真正变革？第四，公办幼儿园收费一定能比民办幼儿园低吗？如果抬高收费，家长是否会同意？第五，相关利益关联者都同意吗？这才是最重要的。地方财政部门会同意给钱吗？家长是否会同意加大成本分担比例？民办幼儿园举办者在利益受损的情况下，会作出何种反应？这种反应是否合理?
（二）应用效益风险模型防范投资风险
创办幼儿园要考虑诸多因素，首先是地区幼儿数量与幼儿园学位数量。在我国学前三年入园率（2019年）已经达到了80%的背景下，当幼儿数量远大于幼儿园学位供给数量，即供不应求时，增加幼儿园数量就是当地政府的紧迫任务。但在农村人口持续向城市迁移的背景下，如果没有政府的持续财政资助，农村民办幼儿园就面临生源持续减少的风险。
其次，要考虑地方经济水平，特别是家庭可支付水平，也就是说，生源数量只是一个相对数字，还要看当地对某种学前教育产品的需求。以中部某县不同办园水平的成本估算，合格园每生500元/月，一级园每生1500元/月，省示范园每生3000元/月。当一级园的办园成本达到每生每月1500元，而当地居民收入只有3000元/月时，在没有政府财政补贴的情况下，省示范园和一级园的招生会面临较大挑战，其收益风险要远大于合格园。简单计算方式如下：
总收费情况=学生数n*收费标准
年收益R=总收费+政府财政补贴+社会资助—全年支出—发展基金
全年支出=人员工资总额+玩教具投入+办公经费+年贷款利息（或房屋租金）
年收益增长率g=（第二年收益R2—前一年收益R1）/前一年收益R1
允许收费标准是地方政府制定的最高收费标准（往往高于家长的预期），幼儿园的收费标准通常不会高于允许收费标准。当全年收益小于或等于全年支出时，幼儿园的经济效益就为零或负数，即幼儿园处于亏本状态，这应该不是资本所追求的结果。当政府分担成本偏少（甚至不分担）时，幼儿园运营就处于高风险状态。通常有两种常用判断模型。
模型一：投资收益比模型
民办幼儿园的投资风险，可以把银行利率i与幼儿园收益增长率g进行简单比较：
学前教育资本投入风险指数k=i/g
当风险指数k大于1时，就属于高风险。通常情况下，幼儿园会根据幼儿数量聘请员工，也就是说，如果幼儿园真正运营会有一定的收入，这种收入还会随着物价的提升而增高，如果幼儿数量偏少时，幼儿园会减少在园教师数量。
模型二：银行投资风险模型
风险指数k=累计未偿还贷款余额/n年期贷款累计新增贷款控制额度
当风险指数k＞0.8，就属于高风险；风险指数k＜0.4时，则属于较低风险。
假设幼儿园收入按g的速度增长，但幼儿园的未还贷数量接近或等于累计贷款控制额度时，幼儿园的风险就大。当幼儿园收益增长率g小于或等于银行贷款利率i时，办园的累计非限定性净收入就处于无或亏损状态。所以，幼儿园办园收益除了考虑收益、成本、支出以外，还需要考虑银行的利率。只有当幼儿园办园收益增长率大于银行利率的情况下，幼儿园才不会因为经费而出现生存风险。在收费标准限定的情况下，如果政府不分担办园成本，而地方一般家庭收入有限时，幼儿园质量越高，幼儿园的风险程度就越大。
（三）规范办园行为防范质量风险
经过长期探索，中国学前教育已经形成了一定的理论体系，并在实践层面达到了一定水平。特别是党的十七大以来，学前教育发展越来越规范，出台了许多指导学前教育实践的政策与制度，比较典型的有《幼儿园工作规程》《3-6岁儿童学习与发展指南》《幼儿园教师专业标准》《幼儿园园长专业标准》。特别是《幼儿园工作规程》比较全面地呈现了幼儿园管理、保教、环境等各方面的要求。《幼儿园教师专业标准》和《幼儿园园长专业标准》进一步强调对幼儿园教师、幼儿园园长素质的要求，《3-6岁儿童学习与发展指南》则对幼儿园保育与教育内容作了较为细致的要求。
地方管理者应该根据幼儿园管理特点和保教工作的具体程序，根据《幼儿园工作规程》《幼儿园教师专业标准》《幼儿园园长专业标准》，结合地方实际，制订适合地方要求的质量管理指标体系。班级规模、幼儿教师数量、幼儿园玩具、幼儿人均户外活动场地、幼儿室内外设施都应有明确的指标，并根据这些指标来评判幼儿园是否符合办园资质。在幼儿园具体办园过程中，还要审查幼儿园的制度是否健全以及制度执行情况，以评判幼儿园管理是否规范。根据幼儿园的教育资源、教育内容、教育方式，以及家园合作实际等评判幼儿园的教育质量。
在幼儿园筹备、建立、运营的各个环节都应该有相应的管理行为，并根据现有的考核指标进行监督，降低事故发生的概率、使幼儿园质量风险降到最低程度。现实中出现的各种安全事故一般都可以在管理环节上找到“纰漏”。例如，武汉某幼儿园出现的安全事故，至少有四个环节点上出了问题。第一个节点，幼儿园是否经过地方管理部门认定，是否具有办园资质，一般来说，具有办园资质的幼儿园制度相对齐全、管理相对规范，但是这家幼儿园却是没有资质的，是交叉类风险，需要多部门干预。第二个节点，家庭与幼儿园距离统计，超过2公里儿童数量在幼儿园所占比例，如果比例过高，特别是距离远的儿童数量的收益影响到幼儿园生存时，这个比例是幼儿园比较看重的，地方管理部门就应该进行干预，地方是否有小区配套幼儿园。第三个节点，配套校车。如果地方学前教育布局不合理，有些小区或村落没有幼儿园，就需要有配套校车及专门司机。第四个节点，如果班上某个幼儿没有来园，教师应该主动与家长沟通，询问具体情况。四个环节中只要有一个环节执行到位就可防止此事故的发生。
