近些年，国外主要国家以绩效性和问责制为主线推进公立学校教师法律制度改革，将教师法律修订作为保障全面教育改革的合法性基础。在法律制度的重构中，国外主要国家以教学结果有效性作为评判教师质量的新标准，在教师评价制度中纳入学生学业量化指标，破除教师聘任制度的职业固化弊端，并以激励举措促进教师资源均衡配置。教师法律制度转型的确提升了学校治理效能和教师队伍质量，但也引发教师行为功利化问题，在一定程度上对教师资源配置和职业吸引力产生负面影响。国外公立学校教师法律修订的动向展现了以法治方式引领教师队伍建设改革的深层典型性，对我国正在推进的《教师法》修订工作具有重要的现实镜鉴意义。
20世纪末，新自由主义和新公共管理理念在全球教育治理中逐步兴起。政府、市场及家长赋予公立学校更高的质量目标，即培养学生具备重要学科领域的标准化知识与素养，充分掌握在知识经济时代参与全球竞争所必需的能力。为了改善学校教育质量和学生学业表现，源自开放市场竞争原则的绩效性与问责制逐渐被纳入教育治理，各国提出以新的法律制度强化教师责任意识，提高课堂教学质量。这势必对传统上教师作为公共产品供给者的稳定身份产生冲击。例如，这一改革进程在美国肇端于21世纪初的《不让一个孩子掉队法》，但由于教师工会等利益相关者强烈反对，各州修订教师法律的实质进程未达到联邦预期。在2009年金融危机冲击下，联邦推出附带庞大教育经费的《迈向顶峰》改革计划。随着保守政治氛围蔓延和教育财政压力陡增，各州在修订教师法律时纷纷唯联邦是瞻，才使得美国教师法律制度步入剧烈的法律再造期。
与我国不同，国外较少通过一部专门法律集中规范整个教育体系中的教师法律关系。无论是大陆法系还是普通法系，教师法律关系的规范原则分散于不同的法律条款中。德国各州拥有文化主权，中小学教师的权利与义务主要由各州《学校法》规定。芬兰在国家层面拥有完善的教育法律体系，但是规范教师法律关系的条款也分散于议会制定的19部教育法律中。在普通法国家，教师法律体现了教育法的“领域法”特征。英国与美国的教师法律制度兼顾制定法与判例法，法院在判例法中的释法说理和规则构造最终会体现在制定法的修订中，目的是合法有效地解决教育领域的实际问题。英国与美国均未专门制定单行教师法律，承载教师行为规范的法律条款也较为分散，在近些年的改革中都越来越依仗制定法的修订。有少数国家制定了主要适用于公立中小学教师的单行法，例如波兰的《教师宪章》。“一个现代国家的‘立法者’不可能制定一套齐全的规定，所能期待于他的，至少在某些领域，只能是宣布一些原则，一些多少带着普遍性的规定。”本研究以检视主要国家公立学校教师质量标准、评价制度、聘任制度和资源配置四个方面的法律修订为基础，遵循突显绩效、强调问责的原则，探讨国外公立学校教师法律制度转型的逻辑主线和动因，以期为我国修订《教师法》提供有益参考。
一、教师质量标准：以教学结果有效性为先
质量标准是教师队伍建设的总体要求，核心是以教师能力特征和行为表现上的指标统摄教育质量内涵。近些年，主要国家在立法中将对教师质量内涵的理解，从对专业资格能力的认可转向对能力输出效益的评判，即教学行为的结果绩效。美国的NCLB提出“高度合格”概念，要求各州在规定时间内确保公立学校中所有担任核心科目教学的教师获得相应的资格证书，避免继续出现教师资格证书与任教科目不匹配或者未充分接受预备训练的教师承担课堂教学的情况。但在贫困家庭和少数族裔学生聚集或地处偏远农村地区的薄弱校中，学校为了及时填补教师流失后的空缺，经常需要临时聘任一些不具有资格证书或资格证书不匹配的教师。联邦法律意图以资格证书为基础衡量教师质量，但该法定标准在各州实施中因流于形式化而未能产生预期效果，所谓的“高度合格”标准几近成为教师任教的最低门槛。2017年，荷兰在修订法律时对教师的实际教学能力提出了明确要求，从学科知识、教学方法与专业发展三个方面列举了教师应当具备的能力。同时，法律要求教育主管部门在制定教师质量标准后，能够检查和验证教师的能力，进而促进教师能力有实质性提升。
在各国当前教师法律修订中的一个基本共识是，改善教育质量的关键不是仅仅符合任教资格的教师，而是能够有效提高学生学业表现的教师。美国联邦在RttT中倡议各州以学生学业表现尤其是标准化测验分数为基础，以指标体系对教师促进学业发展的“有效性”进行评价。作为“美国教育的一个历史性时刻”，新的教师质量标准促使各州开始针对教师有效性设计可量化的评价工具。2012年，密歇根州以立法确立教师绩效评价制度，亚利桑那州也要求州教育委员会制定能够测量教师有效性的绩效模型。相应地，各州学区除了延续传统的课堂观察，还要在课堂和学校层面搜集与学生学业相关的数据。2015年，《每一个学生成功法》正式在联邦立法中将有效性确立为教师质量标准，要求各州提高教师质量，增加能够有效改善学生学业表现的教师数量。斯洛伐克在2019年修订《教学雇员与专业雇员法》时，也明确提出在课堂层面对教师实现教育目标的程度进行监测，将其作为衡量教学活动有效性的证据。
二、教师评价制度：纳入学生学业量化指标
为了使在明确不同教师的绩效差异时具有客观依据，各国通过修订法律建立多级式、常态化的教师绩效评价制度。2012年，葡萄牙以立法建立中小学教师绩效评价制度，评价结果从“不足”到“优秀”分为五个等级。同年，英格兰在法律修订中将教育部制定的《教师标准》确定为教师评价法定基准，规定评价周期应为12个月，同时地方教育主管部门和校长围绕教师表现可依法增设其他评价内容。波兰在2019年修订《教师宪章》时规定，学校校长、家长理事会、学校委员会、教育主管部门可视情况随时提出要求，对教师的教学履责和专业发展进行评价。尽管法律规定教师评价间隔周期不得低于一年，但是这足以改变过去波兰学校中合同制尤其是任命制教师较少接受正式评价的局面。截至2019年，美国有41个州采用三级（含）以上的教师评价体系，其中以四级体系为主，俄克拉荷马州等少数州采用五级体系。纽约州通过立法建立“年度专业绩效评估”制度，作为对公立学校教师进行统一评价的指标体系。根据指标体系得出的不同分数，评价结果分为“高度有效”“有效”“发展中”和“无效”四个等级。
评价制度改革的另一趋势是围绕学生学业表现搜集相关数据，以绩效量化的方式加强从学生视角衡量教师的有效性，这在美国表现尤为明显。为了迎合联邦教育改革理念，很多州在修订教师法律时将学生测验分数与教师评价结果强行关联，甚至为了获得更多联邦经费而不断提高关联程度。在纽约州，APPR有60%的指标权重来自对教师的课堂观察，40%来自学生的测验分数（包括州标准化测验中的分数和学区自选测量工具中的分数）。纽约州在2015年曾再次修订法律，将测验分数权重提高至50%。由于测验过于频繁而遭到家长和教师强烈反对，州教育局不得不暂缓实施。还有一些州为了精准甄别教师绩效差异，大规模使用数据作为评价依据。在田纳西州的教师评价制度中，85%的权重指标由围绕学生学业表现而搜集的各种数据构成，并且在部分权重指标中引入增值评量，即用学生学业表现（尤其是测验分数）连续变化的情况来统计和估算教师产生的影响，以此评判教师的有效性。但是，以数据驱动评价过程公式化、一味追求评价结果区分度的做法也引发了极大争议。在2016年的“莱德曼案”中，一名四年级教师在前后两年分别被评为“有效”和“无效”，如此前后矛盾的结果也让法院质疑评价方式是否存在事实上的合理基础。近几年，增值模型的算法争议已经成为美国公立学校教师权利诉讼新的焦点。
三、教师聘任制度：破除职业保障固化弊端
为了让教师对教学质量负起责任，各国普遍将评价结果作为新任教师能否留任甚至获得长聘身份的前提。在2012年的法律修订中，英格兰在降低教师资格门槛的同时提高了职业准入标准。一方面，扩充教师资格的法律定义，允许以替代方式获得“合格教师地位”。另一方面，教师在三个学期后必须通过入职评价才能留任。法律要求对未达到标准的教师建立名单制度，这些教师在离职后可保有教师资格，但未来应聘公立学校时会受到限制。威尔士在2015年也对教师入职期的绩效评价及法律规范作了类似修订，学校可依法解聘入职期评价不合格的教师。在美国，各州依据更加清晰的评价结果，在延长试用期的同时也将每年获得特定等级的评价作为赋予教师长聘身份的法定前提，以此确保学区能够真正留任有效教师。例如，路易斯安那州将试用期标准从三年提高至六年，要求教师必须在其中五年的评价中都达到“高度有效”，才能获得长聘身份。2019年，希腊立法要求在教师入职两年后对其教学适任性进行评价，符合标准的才能转为长聘教师，否则会被临时调往行政岗位，进入阶梯式退出程序直至完全离职。
同时，各国以评价结果为依据，在法律上构造教师因非主观过错导致教学履责效果未达要求时应承担的后果。在葡萄牙，如果评价结果是“不足”，那么教师在评价周期内的任教时长不计算入晋升所需时长要求。如果教师连续两次被评为“不足”，教学委员会可依法启动调查程序，对教师是否适合继续任教进行评判，调查结论具有利害性。爱尔兰在2015年以立法赋予教学委员会对教师教学表现进行调查的权力。依据规定，如果教师在教学活动中因知识或能力未能达到合理预期而引发投诉，教学委员会可成立专门的调查委员会。2020年，西班牙在修订《教育组织法》时提出，如果教师明显缺乏持握教学职位所要求的能力素质，或者教学表现恶劣且未有改善，学校可依法变更教师职位的功能，将其调往与学生不直接接触的职位，以此保障学生接受高质量教育的权利。在美国，很多州依据新的立法可以将评价结果作为解聘长聘教师的法定事由。田纳西州规定，如果教师表现被评为“低于预期”甚至“显著低于预期”，即构成法律规定的“无效率”情形。在纽约州，一旦教师被连续评为“无效”，学区可判定教师“无能力”，视情况予以裁量性或强制性解聘。如果出现争议，评价结果在申诉和诉讼程序中具有较强的证据效力。
四、教师资源配置：以激励举措促教育公平
教师资源配置失衡不利于实现教育公平，甚至会制约教师队伍质量的长期发展。2017年，挪威教育法律委员会启动《中小学教育法》修订程序，教师资源配置与教师质量提升之间的矛盾关系成为立法征询中的主要议题。法律规定教师受聘任教时应当具备相关的专业知识与教学能力，但同时设置了可以例外的限制性条款。当确实没有申请人能够满足教学职位要求时，学校可以聘任临时教师承担一学年的教学工作。如果申请人是因未获得教育文凭而不符合要求，学校可将申请人继续完成教育培养并获得资格作为聘任的约定事项，与之协商聘任时长。教育法律委员会建议继续保留该条款，但挪威教育协会表示反对，认为部分学校难以聘任合格教师的根源是相应地区的教师待遇欠佳。由于不同地区在教师资源配置上面临的问题不一，应在修订该条款时进一步细化聘任临时教师的标准和限制，避免教师任职标准虚设。美国各州在教师法律制度改革中将评价和聘任及相关利益诉求挂钩，追求高利害的评价结果成为影响教师职业规划的动机。随着越来越多的州将评价结果作为是否给予长聘身份的前提，而且长聘身份也会因为负面评价结果被依法撤销，教师更倾向在教育资源更多、学生素质更好的优质校中任教。这种流动模式不仅使法律上要求均衡配置教师资源的目标在学区之间难以实现，甚至在同一学区内的不同学校之间也会出现失衡问题。
在教师法律制度改革的既定趋势之下，以完善激励措施促进教师资源配置均衡发展成为新的立法重点。2015年，美国ESSA设立“教师与学校领导者激励项目”，在经费上向那些贫困家庭学生占比超过30%的薄弱校倾斜，鼓励学区以绩效为基础完善教师薪酬机制。如果教师能够切实提高学生学业表现，或者在学校教师队伍建设中发挥领导力作用，他们都能获得差异化的奖励。面对农村学区教师流失问题，怀俄明州在2019年取消了以评价结果为基础给予长聘身份的规定。为了让薄弱校教师安心任教，弗吉尼亚州在2020年撤销了仅以一次“不满意”评价就可以判定教师“无能力”的条款。在新的《教育组织法》中，西班牙加强了对农村地区教师队伍的保障。一方面，法律要求教育行政管理部门促进对农村地区教师的定向培训，协助他们了解和参与益于专业发展的教育项目。另一方面，法律要求引导大学生特别是师范生前往农村地区的学校，接受专业培训和开展教学实践。相较于其他同样具有高等教育学历背景的职业群体，各国公立学校教师的薪酬相对偏低，教师法律制度改革致使教师职业的稳定性与收益性矛盾凸显，有必要通过改善薪酬待遇来弥补教师职业发展的不确定性风险。2019年，美国得克萨斯州通过了历史性的教育财政立法，在整体提高公立学校教师薪酬标准的同时，将激励分配机制向任教时间超过五年的教师倾斜，并在薪酬计算系数上体现薄弱校学生家庭经济弱势程度的差异。
五、绩效性与问责制：教师法律制度转型的全球趋向
无论是新自由主义和新公共管理理论思潮的发展，还是国际组织通过全球教育治理产生的影响，都在推动主要国家再造教师法律制度，以基于专业行为的绩效与问责来引导教师职业发展。在构建教育卓越国度的集体行动中，基本理念是教师应对教育结果承担责任，以评价结果区分教师表现的优劣。不同国家的教师法律制度必然反映本土教育传统与政策情境，但在法律修订中仍然以一种预定模式提出限制，使得教师“行为被引导至某一个方向而非理论上的多种可能方向”。在教师法律制度的转型进程中，绩效性与问责制具有全球趋向的特征。所谓绩效性，是指通过法律设定精细的量化指标体系，以学生学业表现为主在符号化的评判场域中衡量教师个人的专业输出能力，提高结果的清晰度和可比性，并以此作为控制和改变教师行为的范例基础。所谓问责制，则是指通过法律明确教师是教育质量的责任给付者，将高利害的绩效评价结果转变为对职业保障的潜在奖励或威胁，推定教学任务环境中的规范框架与行为标准，要求教师在绩效未及预期时承担相应后果。法律制度的重构的确厘清了教师聘任与评价中法律概念的参照性，也加强了两者在法律责任上的关联性，使得规则体系更加具体和周全，提升了学校治理效能和教师队伍质量。不过，在各国公立教育的社会约束条件和现实利益格局下，制度转型在一定程度上也导致了教师执教行为功利化。
需要正视的是，将教师视为教育发展“一线工作人员”的改革措施在实践中有可能出现法律实施效果与功能预设相背离的现象，这成为部分国家重新调整教师法律制度的主要动因。德国柏林州在2004年改革公立学校系统时，废除教师公务员制度。此举缓解了州财政压力，但教师薪酬福利与其他州存在明显落差，导致“柏林州培养的教师去汉堡州工作”。面对非正常流动造成的教师短缺，柏林州近几年开始讨论是否恢复教师公务员身份。萨克森州已经修订公务员法，将2019—2023年作为阶段性恢复教师公务员制度的过渡期。为了缓解教师短缺，改善教师职业吸引力，法国在2019年通过立法面向师范生设置三至六年期的教育助理预聘制度。具体是，尚未通过教师资格考试的师范生在大学二年级时可受聘成为教育助理，在学校完成一定教学工作并获得相应报酬。为了扩大教师后备力量，意大利在2019年通过立法设立教师聘任特别制度，每两年面向相关专业达到特定课程学分要求的学生展开竞争性选拔。通过选拔的学生如果能够顺利完成为期三年的师资培训项目并且评价结果达到要求，可以成为公立学校的长聘教师。
六、镜鉴与反思
教师法律制度的基本功能是保障教师权利、明确教师职责和稳定教师队伍。国外主要国家公立学校教师法律制度的转型与重构展现了全球教育改革趋向中的“深层典型性”，表明了以法治方式引领教师队伍建设改革的重要性。这对于我国踏上新时代建设高素质教师队伍的新征程，尤其是以《教师法》修订作为制度保障的新契机，具有重要的现实镜鉴意义。
首先，《教师法》修订应明晰教师法律地位，确保教师权利与义务整体平衡。教师法律地位是构造教师法律制度、厘清教师法律关系的逻辑起点。“每一种法律关系的‘中心’应该是在该法律关系中享有权利和利益的当事人，当事人本身的法律地位应该首先予以明确。”在美国公立教育系统中正式受聘的教师都被视为公共雇员，但聘任学校不同法律地位所带来的法源差异以及制定法和判例法规制的程度差异，使得教师法律地位的实质内涵复杂但有法理依据。教师法律地位的实质内涵是由具体的权利和义务共构而成的。当各国公立学校教师法律制度在从权利本位导向义务本位时，各州以职业保障中的权利缩限和履责要求中的义务扩增来强化教师法律地位的公共性，使得自主性被明显削弱。即便形式上没有改变教师在聘任关系中的法律地位，但权利与义务共构属性破裂导致法律制度对教师队伍的稳定作用下降。
在我国，各级各类教师的法律地位都具有公共性和自主性，但不同学段和类型教师的法律地位对两种特征属性的复合程度有所差异。《教师法》第三条将教师定位为“履行教育教学职责的专业人员”，仅体现教师自主性，未能完整地界定教师的法律地位，客观上致使教师法律关系模糊，难以有效定纷止争。《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确要求“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”，《教师法》修订不仅应予以确认，而且应参照完整表述方式尽可能明晰其他学段和类型教师的法律地位，尤其是对中小学和大学教师作出区分。同时，以具体的权利与义务共构教师法律地位的实质内涵，确保教师权利与义务对应平衡，使得职业保障与履责要求能够契合教师法律地位要求，赋予其更充分的公共性和自主性。这样，法律才能“真正起到促进教师职业发展以及促使教师安心从教、热心从教的社会功能”。
其次，《教师法》修订应完善教师聘任制度，明确教师评价标准与考核机制。教师法律制度在适时提高职业准入标准时，应关注教师职业内在质量评价，在过去原则性和指引性条款的基础上明确教学工作的行为规则和相应后果，将其纳入教师聘任制度顶层设计。《教师法》第十七条要求“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制”，意在通过聘任关系的建立、变更与解除来优化教师队伍结构。但是，评价标准与考核机制的空心化导致教师退出机制失效，解除用人关系的依据和程序常常引发争议。这不仅是美国公立学校教师聘任制度陷入逻辑困境，触发长聘制改革的深层动因，也是其他国家将评价结果与聘任关系挂钩的出发点。为了构建符合教师人事管理实践的聘任制度，法律应在实体性方面明确建立、变更与解除聘任关系的法定事由，在程序性方面确定程序要求与救济渠道。法定事由与救济渠道应体现不同学段和类型教师的法律地位差异。同时，聘任合同以约定事项切实发挥精细化管理教师聘任关系的契约功能。
在立法上，教师评价结果应通过考核机制与聘任决定实质勾连。《教师法》第二十二条和第二十四条规定，学校“对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核”，并且将其作为教师“受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据”。还需要进一步明确参照性的评价指标和体系，才能使考核机制具有可操作性。随着教师资格制度逐步开放，法律应对新任教师初期的教学质量提出要求。评价标准与考核机制是教师法律制度重构中的关键环节，对教师职业会产生极大的引导作用。但评价是为了评价对象能够更充分地实现自己的本质属性或者能够更好地履行自己的工作职责，所以评价标准应以提高教师履责能力为出发点，考核机制的利害性应控制在合理范围内，避免教师行为功利化。
最后，《教师法》修订应重视教师资源配置，确立教师激励多元化政策工具。当教师资源配置本身存在失衡风险时，法律制度需积极调节教师流动的市场规律。国家之所以能够扮演促进社会公平的重要角色，是因为资源在它的控制之下。目前，高素质专业化的教师队伍发展不充分，特别是义务教育阶段教师资源配置不平衡，是我国在新时代建设高质量教育体系所面临的主要挑战。根据《教师法》第二十一条和第二十七条的规定，各级人民政府在教师培养、培训以及待遇方面可以采取措施，对少数民族地区和边远贫困地区予以倾斜照顾，但教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的法定要求在一些地方仍没有完全实现。党和政府高度重视乡村教师队伍建设，推出交流轮岗、区内走教、特岗计划等激励措施，但由于就业市场的客观规律，乡村学校教师队伍的规模和质量差距仍然突出，政策措施的引导效果亟待强化。新时代教育立法以重视公平公正、注重制度正义为价值取向，要平衡市场与教育之间的矛盾和冲突。应将教师法律地位的复合特征与市场经济要素充分结合，在体现公共性的政府强制配置和体现自主性的教师自愿流动之间，提供多元化政策工具以推进教师资源均衡配置。
